L’accord institutionnel avec l’UE a les mêmes conséquences pour la Suisse qu’une adhésion à une organisation supranationale. Les cantons et les communes en ressentiraient les effets très directement: de nombreuses compétences cantonales et communales seraient restreintes, tout comme les droits de participation des citoyens qui n’auraient plus qu’un effet placebo. La Constitution fédérale serait court-circuitée de plusieurs manières. Conclusion évidente: cet accord doit absolument être soumis au référendum obligatoire. Voilà la conclusion à laquelle parvient un nouvel avis de droit indépendant.
On répète comme moulin à prière à la Berne fédérale que l’accord-cadre institutionnel sert à « consolider » la voie bilatérale et qu’il permet le « développement » de celle-ci. Il suffit de lire les documents concernant ce projet pour se rendre compte que rien n’est plus faux. La réalité est que cet accord-cadre n’est pas un développement de la voie bilatérale, mais signifie tout simplement la fin de celle-ci.
Le peuple et les cantons suisses ont jusqu’ici refusé systématiquement et à bon escient un rattachement institutionnel à l’Union européenne. Le non au traité EEE (1992) et le refus de l’adhésion à l’UE (2001) confirment clairement que la Suisse veut avancer sur sa propre voie et qu’elle n’entend conclure des accords bilatéraux que si c’est réellement nécessaire et utile. Or, la signature de l’accord-cadre institutionnel marquerait la fin de cette voie, car la Suisse serait irrémédiablement intégrée dans la mécanique de l’UE.
L’accord-cadre institutionnel ne concerne certes « que » cinq accords d’accès au marché de l’UE ainsi que les futurs traités dans ce domaine. Les mécanismes institutionnels – c’est-à-dire le développement du droit, l’interprétation du droit et le règlement des litiges – entraîneraient cependant un large alignement du régime légal suisse aux principes européens (qui sont en opposition avec nos principes juridiques). En particulier, la reprise dynamique de droit UE minerait massivement les droits démocratiques et les compétences du Parlement, des cantons et des communes.
L’accord-cadre court-circuite la Constitution fédérale
L’accord-cadre institutionnel contraint la Suisse de reprendre le développement du droit de l’UE. Cette dite « actualisation dynamique » des dispositions légales entraînerait de graves atteintes au régime juridique et constitutionnel suisse comme en témoigne un avis de droit indépendant établi par Andreas Glauser, professeur de droit public.
L’obligation de la « reprise dynamique de droit » signifie en clair que l’UE adopte des dispositions que la Suisse doit ensuite reprendre à son compte. La Suisse a certes un droit de participation, mais elle ne dispose d’aucun droit de codécision ou de veto à ce niveau. Le Conseil fédéral répète sans relâche que la Suisse peut toujours décider librement si elle veut reprendre ou non une modification du droit de l’UE. L’avis de droit mentionné plus haut ne laisse en revanche planer aucun doute : « Les mesures de compensation prévues dans l’accord-cadre institutionnel soutiennent de manière si effective l’obligation de reprendre le droit de l’UE que le Parlement et les citoyens sont constamment pressés d’accepter les innovations », écrit l’auteur.
La démocratie directe est neutralisée
Cela signifie en clair que les processus de la démocratie directe et les droits de participation du peuple et des cantons sont neutralisés dans les faits. L’idée que la Suisse puisse encore décider librement est pure illusion. L’accord-cadre institutionnel supplante de plusieurs manières la Constitution fédérale. Elle menace notamment le régime fédéraliste et constitutionnel de la Suisse.
L’autonomie des cantons et des communes serait restreinte dans plusieurs domaines. La réalité est que tous les domaines soumis à l’accord-cadre devraient être réglés au niveau cantonal et fédéral exclusivement et définitivement selon les normes imposées par l’UE. En cas de litige concernant une disposition du droit européen, la Cour de justice de l’UE, donc le tribunal de la partie adverse, serait appelée à trancher.
De nombreuses compétences cantonales seraient sensiblement et tacitement restreintes. L’accord-cadre déplace automatiquement des compétences au niveau hiérarchique supérieur (européen) sans exiger un référendum obligatoire. Or, la Constitution fédérale actuelle impose précisément cette obligation si des compétences cantonales sont déplacées au niveau fédéral. Conclusion : la répartition fédéraliste des compétences au sein de la Confédération – un principe constitutionnel essentiel de la Suisse – serait supprimée par cet accord.
La fin du fédéralisme
Bruxelles exercerait aussi une influence directe sur notre système fiscal. L’histoire de la loi fédérale sur la réforme fiscale et le financement de l’AVS (votation du 19 mai 2019) confirme parfaitement ce constat. La préparation de ce projet fiscal a son origine dans la critique de l’UE pour laquelle une imposition plus avantageuse de certaines sociétés viole l’interdiction des aides publiques. Comme de coutume en pareil cas, la Suisse a cédé et mis en place cette loi fédérale alors que la politique fiscale relevait jusqu’ici de la compétence des cantons.
La garantie d’Etat donnée aux banques cantonales – une pratique courante dans de nombreux cantons – tomberait sans doute également sous le coup de l’interdiction des aides publiques. Il s’agirait là aussi d’une atteinte massive aux compétences cantonales. L’association suisse des locataires a récemment exprimé la crainte que même la promotion publique de logements ne puisse être considérée par l’UE comme une aide publique illicite. Les compétences en matière de soutien à la construction de logements appartiennent aujourd’hui en règle générale aux cantons et aux communes.
Il est probable que bien d’autres domaines soient touchés par l’imposition en Suisse de la règlementation de l’UE sur les aides publiques: approvisionnement en électricité et en eau, assurances cantonales des bâtiments, agriculture, culture, promotion du sport, services publics, hôpitaux publics, promotion économique, tourisme, transports publics, etc.
Indispensable majorité du peuple et des cantons
Ces constats prouvent à l’évidence qu’un éventuel accord-cadre doit être soumis au référendum obligatoire. Même si l’autorité politique niait le caractère supranational de ce traité, la décision d’approbation du Parlement devrait être assortie du « référendum obligatoire pour les traités internationaux sui generis », estime l’expert Andreas Glauser qui rappelle à ce propos différents cas précédents comme l’adhésion à la Société des Nations (1920), l’accord de libre-échange Suisse-UE (1972) ou encore l’adhésion à l’Espace économique européen (EEE, 1992).
Au-delà de ces considérations juridiques, cet avis de droit met en évidence les conséquences graves de cet accord pour la Suisse : restrictions massives de la démocratie directe, centralisation, moins de compétences pour les cantons et les communes. Pour celles et ceux qui aiment la Suisse et sa démocratie, une seule réponse s’impose: non.
