Procédure de consultation sur le programme de consolidation 2011-2013 (PCO 2011/2013) et le rapport

Réponse de l’Union démocratique du centre UDC

Les mesures prévues dans le cadre du programme de consolidation présenté ici sont totalement insuffisantes aux yeux de l’UDC. Si effectivement le Conseil fédéral avait la volonté de s’attaquer sérieusement au réexamen des tâches, il n’aurait aucune raison de lancer des pseudo-programmes d’allègement. Le réexamen des tâches de la Confédération est l’unique instrument apte à consolider durablement l’ensemble du budget fédéral.

Le plus inquiétant dans cette affaire est de voir le Conseil fédéral décrire dans ses rapports le développement problématique des finances fédérales, la croissance incontrôlée des dépenses, les dépenses supplémentaires prévisibles dès à présent, la baisse des recettes et tous les dangers et risques qui en découlent pour la conjoncture et l’économie, mais de refuser d’en tirer les conclusions qui s’imposent. En lieu et place d’une intervention rigoureuse, le gouvernement donne dans un optimisme conjoncturel factice et déplacé pour justifier une croissance effrénée des dépenses publiques. Les observations et analyses de la situation financière sont réalistes, mais les conclusions et les mesures que le Conseil fédéral en tire n’ont aucun rapport avec cette réalité. L’UDC rejette donc les rapports et les mesures proposées qui sont totalement insuffisantes. Elle exhorte le Conseil fédéral à lancer enfin sérieusement le réexamen des tâches de la Confédération et de tailler dans son appareil administratif pléthorique pour arriver à une consolidation digne de ce nom. L’UDC attend du Conseil fédéral qu’il propose des programmes d’allègement ou d’assainissement substantiels et durables, donc qu’il adopte une véritable stratégie d’économie au lieu de se perdre dans des projets minimalistes et confus. Dans ce qui suit l’UDC dresse la liste des conséquences que doit avoir l’analyse de la situation financière de la Confédération.

1. Refus de prendre des mesures d’assainissement durables

En 2003 déjà, le Conseil fédéral a été invité par différentes interventions parlementaires – également de l’UDC – à mettre en place une planification sérieuse de l’abandon de certaines tâches, donc de préparer la suppression de certaines tâches et prestations de l’Etat. Ces actions du Parlement étaient motivées par le développement catastrophique que les finances fédérales ont connu dans les années nonante. Le Conseil fédéral avait alors admis la nécessité d’agir (dette publique grandissante, déficits structurels dans le budget de l’Etat) et apporté son soutien de principe aux mesures d’assainissement exigées (réexamen des tâches de la Confédération et planification de l’abandon de certaines d’entre elles). Il s’est répandu en éloges sur un assainissement durable, profond et substantiel des finances publiques tout en demandant au Parlement de transformer toutes les interventions en postulats. Plusieurs rappels – par exemple une motion de la Commission des finances (04.3615 Planification de l’abandon de tâches – ont néanmoins été nécessaires pour que le Conseil fédéral accepte enfin en août 2005 de faire une déclaration d’intention, donc d’annoncer un réexamen en profondeur des tâches de la Confédération. Mais rien ne s’est passé en réalité. Chaque année les exigences parlementaires ont été renouvelées, le plus souvent de la part du groupe UDC (05.3783 Po. Fixation de priorités et abandon de tâches; 05.3782 Mo. Développement d’un concept pour la réduction de la dette; 06.3753 Mo. Programme d’allègement budgétaire 2007/2008; 08.3858 Mo. Plan financier 2011-2013. Examen de tâches; 09.4173 Mo. Planification de l’abandon de tâches). Mais rien n’y fit. Le Conseil fédéral ignorait et ignore toujours systématiquement ses propres objectifs et promesses. Pire, il s’est offert le luxe d’une croissance des dépenses fédérales à long terme de 3% par an, taux nettement supérieur à la croissance réelle de l’économie suisse.

Il a fallu que les conséquences de la crise économique se manifestent dans toute leur dureté et que la pression sur les finances fédérales augmente pour que le Conseil fédéral adopte enfin en février 2009 un dit concept de mise ne œuvre du réexamen des tâches de la Confédération. Mais rien ou presque n’a changé sur le fond. Il va de soi que la croissance des dépenses fédérales a été maintenue au taux excessif de 3% pendant que les domaines de tâches ou départements ont tout loisir de planifier et de réaliser les réformes en fonction de leurs besoins et de leurs possibilités. Tous les objectifs contraignants ont été abandonnés d’un seul coup sous le prétexte de la flexibilité et de l’harmonisation conjoncturelle.

2. Situation actuelle et prévisions

Publiée au mois d’août 2009, la planification du Conseil fédéral pour les années 2011 à 2013 annonce des déficits financiers ordinaires d’environ quatre milliards de francs par an. Compte tenu du frein à l’endettement, seuls des déficits de 1,6, 1,0 et 0,4 milliard de francs seraient permis selon l’évaluation du Conseil fédéral, si bien qu’il faut, toujours selon le gouvernement, envisager pour ces années des correctifs de 2,5, 3,2 et 4,0 milliards de francs. Dans son plan financier le Conseil fédéral partait d’une croissance réelle du PIB de 1,5% en moyenne par an, mais il a entre-temps corrigé ce chiffre à la hausse pour le porter à 2%. Du coup, le gouvernement ose pronostiquer des recettes supplémentaires de plus de 2,4 milliards de francs par an, si bien que les correctifs mentionnés plus haut se réduisent de moitié (grâce à des pronostics économiques excessivement optimistes) et que la Confédération peut gentiment continuer d’augmenter ses dépenses de 2,9 à 3,1% par an.

Le Conseil fédéral admet lui-même dans son rapport que de nombreuses incertitudes planent sur ces chiffres et que plusieurs décisions politiques pourraient conduire dans un proche avenir à des charges financières supplémentaires pour la caisse fédérale. Il en dresse une liste, qui ne comprend toutefois que les principales positions, pour constater que la Confédération devra assumer en 2013 des dépenses supplémentaires de 3,4 milliards de francs (entretien et renouvellement des transports ferroviaires, défense nationale, réforme de l’imposition des entreprises III, augmentation de l’aide au développement, etc.). A ces charges supplémentaires quasi certaines s’ajoute une reprise conjoncturelle hésitante, donc le risque de voir une nouvelle fois baisser les recettes fiscales de l’Etat. La crise de l’euro à la suite de la banqueroute virtuelle de l’Etat grec et l’endettement massif d’autres pays européens devraient constituer des avertissements suffisants pour la Suisse. La Banque nationale suisse achète des euros en quantités jamais vues jusqu’ici pour protéger l’industrie d’exportation contre un franc trop cher. Cette constellation représente une menace évidente pour le futur développement des recettes fédérales.

La hausse de la TVA, qui devrait prétendument servir à assainir une AI pourrie par les dettes, a été approuvée, mais elle n’agira qu’à partir de 2011. L’assurance-chômage et le régime des APG (ce dernier est plombé par les coûts excessifs de l’assurance-maternité) ont également de gros problèmes financiers. Le sauvetage des ces institutions sociales coûtera à la population et à l’économie suisse 2,5 à 3 milliards de francs supplémentaires par an – mais la liste du Conseil fédéral n’en tient même pas compte!

3. Les mesures projetées par le Conseil fédéral sont inaptes et insuffisantes

Le Conseil fédéral présente diverses mesures censées réduire les dépenses de la Confédération. Il s’avère cependant que la plupart d’entre elles – notamment celles portant sur des sommes importantes – sont inaptes ou manifestement inefficaces.

• Plusieurs investissements prévus pour 2011 et 2012 représentant un montant d’environ 177 millions de francs par an ne sont plus nécessaires parce qu’ils ont été anticipés dans le cadre des programmes de stabilisation conjoncturelle. Il est malhonnête et absurde d’y voir une réduction des dépenses. Tout au plus s’agit-il d’une correction des omissions commises lors de la rédaction du plan financier.
• La correction du renchérissement au niveau des dépenses (la principale « réduction des dépenses » avec 473 millions de francs) ne peut pas non plus être considérée sérieusement comme une mesure de consolidation. Là aussi, il s’agit d’une rectification de la planification financière.
• Conséquence d’une légère réduction de la dette, les intérêts passifs dus par la Confédération baisseront de 100 à 150 millions de francs dans les années à venir. Grâce au bas niveau des taux d’intérêts, il sera peut-être même possible de réaliser un agio lors de l’émission de nouveaux emprunts.

En excluant ces pseudo-mesures d’assainissement, les propositions du Conseil fédéral pour les trois années 2011, 2013 et 2013 se résument à 538, 693 et 819 millions de francs d’économies réelles grâce à des coupes transversales et le réexamen de certaines tâches.

4. Le besoin de correction doit dépendre du développement économique

L’UDC exige que tous les calculs soient refaits pour les années prises en considération. Le Conseil fédéral doit enfin se baser sur des scénarios réalistes pour en déduire des mesures efficaces de consolidation et d’assainissement des finances fédérales. Concrètement, il s’agit de modifier les paramètres suivants:

La croissance pronostiquée du PIB doit rester à 1,5% par an et ne pas être portée à 2%. Comme le dit si bien le Conseil fédéral à chaque occasion qui s’y prête, la croissance des dépenses doit être strictement alignée sur la croissance du PIB et ne doit en aucun cas la dépasser. Enfin, les dépenses fédérales doivent être réduites du montant des charges supplémentaires qui se dessinent clairement pour l’économie et la population (2,5 à 3,0 milliards de francs). Cette politique permettrait de réaliser de légers excédents qui doivent être affectés à la réduction de la dette. Le strict alignement du développement des dépenses sur la croissance économique aurait également le grand avantage de mettre fin à cette pratique détestable qui consister à abuser constamment du frein à l’endettement pour justifier une croissance excessive des dépenses. Il n’est pas acceptable d’entendre le gouvernement prêcher régulièrement que les dépenses publiques ne doivent pas progresser plus vite que le développement économique, pour ensuite justifier par le frein à l’endettement une croissance des dépenses de 3,1%. L’UDC exige une fois de plus que le mécanisme du frein à l’endettement englobe aussi lesdites dépenses extraordinaires, donc qu’il ne soit plus permis de faire des exceptions.

L’UDC s’efforce chaque année dans le cadre du débat budgétaire de provoquer une inversion de la tendance fatale que connaissent les finances fédérales. Elle multiplie les propositions d’économies réelles, mais même les partis du centre préfèrent fermer les yeux devant ce développement inquiétant du budget fédéral. Voici en résumé quelques-unes de ces propositions:

• Un blocage général des crédits à 2% pour tous les départements aurait apporté une réduction des dépenses de 444 millions de francs en 2010. L’Administration fédérale des finances a confirmé ce constat. Le blocage des crédits est un instrument qui a fait ses preuves et qui a déjà été utilisée avec succès à plusieurs reprises pour reprendre le contrôle des dépenses.
• Les dépenses de transfert (subventions, contributions aux assurances sociales, contributions à des tiers, etc.) se situent entre 40 et 45 milliards de francs et représentent donc deux tiers de la totalité des charges de l’Etat. Elles affichent aussi le taux de croissance le plus élevé (3,8%) et participent donc de manière déterminante au déficit public. Ces charges se divisent en dépenses liées (environ les deux tiers) et dépenses non liées (environ un tiers). On admet généralement que les dépenses non liées peuvent être réduites sans modifier des lois (soit également moyennant un blocage des crédits). Or, une réduction de 5 à 10% à ce niveau donne une somme de près d’un milliard de francs.

Ces exemples prouvent à l’évidence qu’il est parfaitement possible de procéder aux corrections et consolidations nécessaires sans pour autant faire des coupes auxquelles devrait se résigner l’économie privée si elle était confrontée à une situation financière aussi grave.

5. Pour une authentique planification de l’abandon de certaines tâches

L’UDC invite le Conseil fédéral à adopter des mesures supplémentaires, mais efficaces et ciblées, car lesdites mesures transversales (appelées aussi « méthode de la tondeuse à gazon ») ne suffisent pas et comportent de surcroît le danger de voir diminuer des dépenses auxquelles il n’est pas raisonnable de toucher. On constate par exemple que l’expansion constante de l’appareil administratif et bureaucratique génère une foule de nouveaux bureaux, offices, commissions, etc. aussi chers qu’inutiles. Les propositions justifiées de coupes à ce niveau, que l’UDC dépose régulièrement, sont cependant systématiquement ignorées. Or, faute de mesures réellement restrictives et contraignantes, tout nouveau programme d’allègement budgétaire ou de consolidation ne sera qu’une farce. Les mesures envisagées dans le rapport sur le plan de mise en œuvre vont certes dans la bonne direction et l’UDC les salue, mais elles sont beaucoup trop modestes et agissent trop tard (il ne suffit pas de commencer l’assainissement en 2013, 2014 ou 2015, car le besoin de correction augmente rapidement). Dans ce qui suit nous dressons la liste de quelques tâches citées par le Conseil fédéral dans son rapport sur la mise en œuvre du réexamen des tâches fédérales (entre parenthèses: valeur absolue budget 2008 en francs et objectif de croissance 2008-2015 selon le programme d’examen des tâches fédérales):

1. Conditions institutionnelles et financières (2,3 milliards de fr.; objectif de croissance 0,9%): coupes supplémentaires dans les dépenses et le personnel dans le domaine des relations publiques (division RP) pour 20 millions de francs par an. 
2.  Ordre et sécurité publics (0,7 milliard de fr., objectif de croissance 1,5%): l’Institut suisse de droit comparé ne doit pas être transformé, mais purement et simplement supprimé (5.5 millions de fr.).
3. Relations politiques avec l’étranger (0,7 milliard de fr., objectif de croissance 1,5%): le Conseil fédéral est loin d’exploiter tout le potentiel de réduction au niveau des contributions aux organisations internationales ainsi que des activités de promotion de la paix et de la sécurité. La coopération au développement (objectif de croissance 3,3%) et les contributions à élargissement de l’UE à l’Europe de l’Est doivent participer aux efforts d’économie. Il n’y a aucune raison valable de les en exclure (60 millions de fr.) . Il faut cependant maintenir un réseau de représentations étrangères aussi dense que possible. Celles-ci doivent recevoir des tâches clairement définies (sans fonctions concernant l’image, le marketing ou la culture): 4,4 millions de fr.; présence de la Suisse à l’étranger: 11 millions de fr.). 
4. Formation et recherche (5.5 milliard de fr., objectif de croissance 4.5%):
   Bien que l’UDC soit parfaitement consciente du rôle de la recherche scientifique pour la Suisse et qu’elle veille à lui donner des conditions-cadres aussi favorables que possible, il faut tout de même constater que l’Etat dépense trop souvent de l’argent pour des recherches servant ses propres intérêts. Il en est tout autrement de la recherche privée qui, elle, est réellement importante pour l’économie suisse. Face à ce constat, l’objectif de croissance paraît nettement trop élevé. Il conviendrait, par exemple, de soumettre à un examen critique la promotion publique des technologies environnementales et de la soumettre à une analyse utilité-coûts. L’objectif de croissance doit être ramené à 3%, ce qui représente 80 à 100 millions de francs de moins qu’avec une croissance de 4,5%. 
5.  Culture et loisirs (0,4 milliard de fr., objectif de croissance 1,5%): le domaine de la sauvegarde de la culture, de la promotion culturelle et de la politique médiatique (249 millions de fr.) offre un potentiel de réduction largement supérieur aux 26 millions de francs prévus.
6. Marché du travail / encouragement de la construction de logement (0,4 milliard de fr., objectif de croissance 1,7%): l’encouragement de la construction de logement, qui représente 129 millions de fr., doit être purement et simplement supprimé. 
7.  Agriculture (3,6 milliard de fr., objectif de croissance 0,1%): le Haras fédéral ne doit pas être supprimé, mais il doit être progressivement privatisé (6,1 millions de fr.).
8. Economie – sauf énergie/sylviculture (0,3 milliard de fr.., objectif de croissance 0,5%): la promotion économique locale et régionale a déjà eu plus qu’assez de place dans la RPT. Toutes les tâches pouvant se résumer sous ce titre doivent être purement et simplement supprimées. L’Office fédéral de l’approvisionnement économique du pays doit être dissout (126 millions de fr.).

Les propositions de coupes et d’allègements budgétaires de l’UDC ne pouvant pas toutes être clairement attribuées aux domaines mentionnés ci-dessus, les voici présentées en résumé (la liste n’est pas exhaustive):

• suppression du Bureau de l’égalité; 8,5 millions de fr.
• suppression du Centre d’évaluation des choix technologiques (TA Swiss); 1,1 millions de fr.
• suppression de la Commission fédérale pour les questions d’enfance et d’adolescence; 0,4 million de fr.
• suppression de la Commission fédérale de la coopération internationale au développement; 0,05 million de fr.
• suppression du Bureau de l’intégration
• suppression de la participation suisse à la coopération francophone internationale; 5,5 millions de fr.
• suppression des mesures d’entente; 5,8 millions de fr.
• suppression des interventions Swisscoy au Kosovo; 37,5 millions de fr.
• réduction des contributions suisses à l’ONU à un minimum acceptable; 200 millions de fr. 
• les contributions de la Suisse à l’élargissement de l’UE et la coopération économique avec les Etats d’Europe de l’Est doivent être réexaminées et les montants affectés à ce domaine doivent être ramenés en-dessous de la limite maximale promise au peuple (un milliard de fr. en 10 ans)
• Office fédéral de l’environnement: suppression des contributions aux commissions et organisations internationales ainsi que des dépenses pour les problèmes économiques globaux ; 4,5 millions de fr.

6. Conclusion

Il est incontestable que les finances fédérales ne prennent pas le chemin d’une amélioration durable, mais qu’elles risquent au contraire de sombrer à nouveau dès 2010 dans des déficits et, partant, un endettement énormes. Il est tout aussi évident que le frein à l’endettement n’est pas assez performant pour résoudre ces problèmes. Il permet tant d’exceptions (dépenses extraordinaires) qu’il est aujourd’hui presque totalement inefficace. L’UDC rejette donc les propositions du Conseil fédéral et demande en lieu et place

1. la présentation rapide d’un projet de loi supprimant toutes les dépenses superflues désignées par l’UDC ainsi que la réalisation de toutes les simplifications administratives que le Conseil fédéral a promises depuis longtemps à l’économie.
2. l’inclusion de toutes les dépenses fédérales et de tous les engagements financiers de la Confédération, de ses régies et des assurances sociales dans le frein à l’endettement (sans aucune exception).
3. en plus du frein à l’endettement, un frein aux dépenses qui, après l’application du frein à l’endettement à toutes les dépenses fédérales, limite la croissance totale des dépenses fédérales à la croissance économique réelle (même si celle-ci est négative).

Les éventuels excédents réalisés doivent être affectés intégralement à la réduction de la dette publique ou à la baisse des impôts. Ils ne doivent plus servir à justifier des déficits futurs.