Révision de la loi fédérale sur l’assurance-accidents (LAA): adaptation de la LAA aus exigences…

Réponse de l’Union démocratique du centre UDC

Révision de la loi fédérale sur l’assurance-accidents (LAA): adaptation de la LAA aus exigences d’une assurance sociale moderne

Remarque préliminaire

La première partie de la révision de la LAA porte le sous-titre « Adaptation de la LAA aux exigences d’une assurance sociale moderne ». En guise d’introduction, nous nous permettrons ici quelques réflexions et suggestions sur l’exigence de modernité formulée par les auteurs du projet. Est-ce qu’il est moderne d’avoir une loi particulière pour chaque risque particulier? Est-ce qu’il est moderne d’avoir une assurance-accidents spécialement destinée aux salariés? Est-ce qu’il est moderne de traiter de manière totalement différente les personnes accidentées et les personnes malades?

C’est pourquoi l’UDC incite le Conseil fédéral à se poser une question fondamentale avant de procéder à la révision de la LAA actuelle: que se passerait-il si la LAA était totalement supprimée?

Il devrait prendre en considération les éléments suivants: en même temps que l’obligation pour tous de s’assurer fixée par la LaMal en 1996, une assurance-accidents subsidiaire a été créée pour toutes les personnes qui ne sont pas assurées selon la LAA. Les prestations de la LaMal et de la LAA ne sont toutefois pas équivalentes. En conséquence, il peut y avoir des inégalités de traitement problématiques si les personnes victimes d’un accident sont assurées selon la LaMal ou la LAA. En outre, il y a de nombreux problèmes d’affiliation: des salariés travaillant à temps partiel à des taux différents et/ou subissant une interruption de travail peuvent, selon les cas, se retrouver exclus de la LAA (qui est meilleure) ou au contraire être doublement assurés (parce qu’ils ne savent pas qu’ils peuvent interrompre la couverture de l’assurance-accidents auprès de l’assurance-maladie). Pour obtenir une protection allant au-delà de l’assurance obligatoire, il faut à chaque fois subir un nouvel examen médical, une mesure administrative dispendieuse qui ne garantit pas d’être accepté par l’assureur privé. Contrairement à ce qui était le cas lors de sa création, la LAA n’est plus indispensable pour assurer le minimum vital, ce rôle étant devenu obsolète depuis l’introduction du régime obligatoire de la prévoyance professionnelle en 1985. En outre, une rente LAA est comprise dans presque tous les cas de sur-indemnisation provenant du recoupement de plusieurs assurances sociales. Ces cas dérangeants réduisent d’autant la confiance dans les différentes assurances sociales. Finalement, il faut également relever que de nombreux problèmes de compétences et de nombreux litiges avec la LaMal disparaîtraient si la LAA était supprimée. Considéré sous l’angle de la politique sociale, il est également absurde que l’assureur-accidents puisse se retirer de cas complexes en invoquant un « lien de causalité insuffisant », et cela bien que l’assureur ait déjà payé des prestations d’assurance pendant des mois. Les démêlés autour des prestations d’assurances peuvent durer des années et, dans certains cas, ils ont entravé la réintégration du salarié dans le monde professionnel.

En conséquence, il est clair que la suppression de la LAA résoudrait non seulement les difficiles questions d’organisation que nous allons rencontrer dans la seconde partie de la consultation. Mais elle éliminerait aussi de nombreux problèmes de délimitation avec la LaMal et mettrait fin aux inégalités de traitement face aux cas relevant de la LaMal. La situation juridique serait plus claire. Les frais administratifs et juridiques pourraient être massivement réduits. La compétition entre les assureurs pourrait être améliorée et les activités assurées aujourd’hui avec un quasi-monopole par la SUVA seraient confiées au marché. C’est pourquoi nous estimons qu’avant de passer à la révision proprement dite de la LAA, il faut se poser cette question fondamentale: la LAA a-t-elle encore une raison d’être?

Commentaire article par article

Art. 3, al. 2 et 3
Il faut compléter cet article de manière à préciser que le délai se prolonge lorsque le travailleur n’a pas pu commencer le travail parce que le 31e jour est un samedi ou un dimanche où on ne travaille pas, ou encore un jour férié. Un assuré ou un employeur sans connaissances juridiques particulières doit pouvoir déterminer facilement la fin concrète de l’assurance dans ces cas spéciaux.

Art. 6, al. 2 et 3
Dans la perspective de l’entrée en vigueur de la LaMal et de l’inscription des notions « d’accident » et de « maladie » dans la LPGA, l’UDC ne comprend pas pourquoi les lésions corporelles mentionnées dans l’art. 9 al. 2 de l’OLAA sur la base de l’art. 6 al. 2 de la LAA devraient toujours être assurées dans le cadre de la LAA, bien qu’elles ne remplissent pas les conditions pour satisfaire au concept d’accident.

Art. 10, al. 1, let. a et al. 3
Si l’on supprime de la liste des prestations obligatoires de l’assurance-maladie une forme de thérapie parce qu’elle n’est pas jugée efficace, il est logique de considérer que ce même type de thérapie n’est pas un traitement économique et approprié dans le cadre de l’assurance-accidents. En outre, en créant une telle divergence entre l’assurance-maladie et l’assurance-accidents, on encourage les abus. En effet, dans le cas de lésions résultant d’un accident ou d’une maladie, il y a ici incitation supplémentaire à recourir à l’assurance-accidents.

Art. 15, al. 2 et 3
L’UDC salue le fait que le montant maximal du gain assuré dans la LAA soit dissocié du montant maximal du gain dans l’AI. L’UDC estime cependant insuffisante la baisse du quantile déterminant de 92/96% à 90/95%. Elle propose qu’il soit fixé à 85/90%. Le risque de sous-couverture dans ces classes de salaire est extrêmement faible et peut être minimisé par une assurance privée.

Art. 16, al. 2
L’UDC est favorable au maintien de la situation actuelle. Le droit à une indemnité journalière présuppose un dommage et donc une perte de gain concrète.

Art. 18, al. 1
L’UDC salue le relèvement du taux d’invalidité minimal ouvrant le droit à une rente d’invalidité. Cependant, l’UDC demande que ce taux minimum ne soit pas élevé à 20% comme le propose le texte mis en consultation, mais à 40%, comme c’est aujourd’hui déjà le cas dans la LAI. Il n’y a aucune raison de privilégier les personnes qui deviennent invalides suite à accident par rapport à celles qui le deviennent suite à une maladie.

Art. 20, al. 2bis et 2ter
L’UDC approuve les propositions faites ici.

Art. 51, al. 2
Dans certains cas particuliers, il peut être nécessaire de s’adresser à de nombreuses personnes dans le secteur médical pour obtenir des renseignements afin de compléter un dossier. L’obligation pour l’assureur-accidents d’informer la personne assurée de chacun de ses contacts est impraticable. En outre, l’assuré ayant le droit de consulter son dossier, il peut savoir immédiatement quelles instances ont fourni des renseignements. Il faut supprimer purement et simplement la dernière phrase de l’art 51, al. 2.

Art. 52
L’UDC n’est pas fondamentalement opposée à l’utilisation de la carte d’assuré pour des données exclusivement administratives. Il faut toutefois veiller à ce que l’assureur-accidents ne puisse pas accéder à des données concernant le patient. Cela poserait de graves problèmes en matière de protection des données et pourrait inciter à une sélection des risques pour d’autres assurances.

Art. 66
Remarque préliminaire: nous proposons d’accorder un droit de choisir un assureur autre que la SUVA non seulement aux administrations publiques (art. 75, al. 1, LAA), mais également à toutes les branches concernées par l’art 66, al 1, let. a – q. Ces branches doivent régulièrement avoir le droit de décider de leur assujettissement à la SUVA.

La solution proposée dans le projet ne répond pas à ses objectifs et engendre de nouveaux problèmes. Sur la base de la formulation choisie dans l’art. 66, al. 1, let. e, à savoir « qui ne produisent pas eux-même les produits », il faut prendre en considération que la SUVA pourrait par exemple considérer le polissage d’un verre de lunette comme une production. Par conséquent, les entreprises qui en fait devraient être dispensées de l’obligation de s’assurer à la SUVA lui seraient à nouveau assujetties. A notre avis, la réglementation proposée ici n’apportera aucune simplification. En conséquence, nous demandons que les entreprises mentionnées sous let. e soient sans exception dispensées de l’obligation de s’assurer à la SUVA.

Il nous semble en outre important d’introduire un seuil minimal à partir duquel les entreprises effectuant un travail au sens de l’art. 66, al. 1 LAA entrent dans le domaine de compétence de la SUVA. Nous proposons qu’il soit situé à 20% de la masse salariale totale de l’entreprise ou du total des travailleurs employés. En conséquence, nous proposons de compléter l’article comme suit:
2„N’entrent pas dans le domaine de compétence de la SUVA les entreprises de certaines branches dont moins de 20% de la masse salariale totale ou de l’ensemble des travailleurs effectuent un travail répondant à la définition de l’al. 1. »

Art. 75, al. 1
Comme nous l’avons déjà laissé entendre à propos de l’art. 66, l’UDC n’est pas d’accord de privilégier de manière unilatérale les administrations publiques face à l’obligation d’assujettissement à la SUVA. L’UDC n’approuve le droit de choisir des administrations publiques qu’à la condition qu’il soit également accordé périodiquement aux branches mentionnées dans l’art. 66, al.1 let. a – q. En revanche, nous refusons de privilégier les seules administrations publiques.

Art. 78a
Apparemment, l’OFSP cherche ici à se débarrasser d’une compétence que l’article 78a actuel lui attribue très clairement. L’UDC ne s’y oppose pas fondamentalement, mais exige que des emplois soient supprimés en conséquence à l’OFSP.

Art. 88, al. 2, 3, 4
Cette nouvelle proposition crée un conflit d’intérêts au bpa, puisqu’il devrait non seulement fixer les priorités dans le travail de prévention, mais également décider de la manière dont l’argent doit être utilisé. L’UDC rejette cet article et propose de le biffer purement et simplement.

Art. 108
L’UDC approuve la proposition du Conseil fédéral. Comme dans la révision partielle de ces procédures pour l’AI (05.034) l’UDC demande de limiter le pouvoir d’examen du Tribunal fédéral (Art. 97, al. 2 LTF et art. 105, al. 3 LTF) dans les litiges concernant la LAA et d’introduire une obligation de supporter les frais également pour les recours devant le Tribunal fédéral.

Art. 112a, let. e
L’OFSP souhaite introduire des sanctions en cas de non-respect de ses prescriptions. Mais les prescriptions ne relèvent pas d’un processus législatif. En conséquence, la nécessité de les respecter n’est pas aussi impérative que pour les lois ou les ordonnances. En outre, elles sont souvent peu claires et sujettes à interprétation. L’UDC demande que ce règlement soit purement et simplement biffé.

Art. 113a
L’OFSP souhaite désormais se doter de compétences qui lui permettraient d’enquêter sur des infractions et de les punir. Bien que dans son propre domaine, soit la LAA, il veuille, en cas de litige entre assureurs, céder sans raisons apparentes ses compétences à la justice cantonale (Art. 78a LAA), il s’estime maintenant en mesure de poursuivre des délits et souhaite disposer de compétences dans un domaine qui lui est largement étranger, notamment pour enquêter et punir. L’UDC refuse d’accorder à l’OFSP la compétence de mener des poursuites pénales.

Remarques finales
Nous saluons dans l’ensemble la première partie du projet de révision de la LAA mis en consultation. Toutefois, beaucoup d’articles ne sont pas aboutis et de nombreuses corrections sont nécessaires. Souvent, la position est trop étatiste, ce qui conduit à des résultats vraiment insatisfaisants pour les entreprises et les travailleurs potentiellement ou effectivement contraints d’être assurés. Comme nous l’avons déjà dit dans l’introduction, nous estimons qu’il faut s’interroger sérieusement sur la nécessité de la LAA. Cela pourrait permettre de résoudre les problèmes de délimitation et de recoupements avec d’autres assurances sociales. Cela résoudrait aussi les questions d’organisation compliquées relatives à la deuxième partie de la révision de la LAA qui, elle, concerne précisément l’organisation de la SUVA.

Révision de l’organisation de la SUVA et ancrage de l’assurance-accidents des personnes au chômage dans la LAA

Remarque générale
L’UDC rejette les deux solutions proposées pour la révision de l’organisation de la SUVA. La solution 1 (haute surveillance de la Confédération) est un semblant de révision qui, apparemment, doit permettre de conserver les inconséquences existantes dans l’organisation de la SUVA tout en effectuant le moins de corrections possibles. Les instances dirigeantes se voient attribuer de nouveaux noms et elles sont légèrement réduites mais, à part cela, cette solution n’améliore pas les structures de la SUVA. La solution 2 (surveillance directe de la Confédération) est plus conséquente dans la mesure où elle tient compte du rôle déterminant de la Confédération dans la SUVA et attribue à la Confédération la compétence de surveillance directe. En outre, le Conseil d’administration est ramené à une taille acceptable et l’on peut se passer d’un conseil de surveillance. Il est cependant choquant que, dans cette variante, le domaine d’activité de la SUVA ne soit plus explicitement défini par la loi. C’est pourquoi l’UDC rejette également la solution 2.

Actuellement, la SUVA est un établissement autonome de droit public de la Confédération. Elle fait donc partie des entités externalisées de l’Administration fédérale. A ce titre, la loi la charge de l’exécution de tâches relevant de la puissance publique. Cependant, et bien que la SUVA fasse partie de l’administration publique, elle se conduit comme une entreprise privée. Dans le projet mis en consultation, on parle même d’assurer à la SUVA „une liberté entrepreneuriale ». Aux yeux de l’UDC, cette situation est particulièrement insatisfaisante et ne peut que déboucher sur des problèmes. Soit la SUVA est privatisée – ainsi libérée de la tutelle de l’Etat, elle serait libre de choisir ses activités. Soit elle reste une partie de l’administration fédérale – et en conséquence se limite aux tâches que la loi lui attribue et renonce à exploiter les possibilités que lui offre le marché. Toutes les autres tâches relèvent de l’économie privée. La SUVA n’a rien à faire ici, ni en tant qu’acteur sur le marché, ni en tant que monopoliste. L’UDC rejette toute solution intermédiaire. Actuellement, à l’exception de l’UDC, il est probable qu’une large majorité s’oppose à une privatisation. Il faut donc s’assurer que la SUVA limite son champ d’activités aux tâches définies par la loi. Plusieurs affaires ont mis en évidence les problèmes que peut générer la solution intermédiaire qui prévaut actuellement dans l’organisation de la SUVA. Le scandale immobilier n’était d’ailleurs que la pointe de l’iceberg. En fait, le problème de la SUVA est la réduction de sa part de marché en raison du changement structurel qui voit le secteur tertiaire prendre le pas sur l’industrie. Elle tente de compenser la baisse des recettes provenant de son activité principale en s’essayant à toutes sortes d’autres affaires. Il n’y aurait rien à redire si elle était une entreprise. Mais comme la SUVA est une entité externalisée de l’administration fédérale, il faut qu’elle continue de se limiter aux tâches que la loi lui prescrit. Pour l’UDC, il est exclu qu’elle s’engage dans des activités complémentaires. Il faut également faire preuve d’une extrême retenue dans les nouvelles activités qui pourraient être développées sur la base législative actuelle.

L’UDC rejette donc les deux variantes proposées pour la réorganisation et demande que les solutions 1 et 2 soient combinées (surveillance directe de la Confédération et compétences explicitement et exhaustivement formulées dans la loi). L’UDC s’oppose en particulier à ce que la loi attribue à la SUVA des activités complémentaires alors que toute base constitutionnelle fait défaut. En outre, l’UDC doit formuler de sérieuses réserves sur les carences persistantes dans la présentation des comptes de la SUVA et sur les activités annexes des membres de sa direction.

Commentaire article par article

Solution 1
Art. 1, al. 2 let. b
L’UDC demande que cette disposition soit biffée, parce qu’elle refuse absolument (art. 65d et art. 67d) que la SUVA ait des activités accessoires.

Art. 61, al. 3 et art. 63
Nous rejetons cette disposition et soutenons le maintien du texte actuel. Il faut qu’à l’avenir également, le rapport de gestion et les comptes annuels d’une institution suisse soient adoptés par le Conseil fédéral. L’art 76 de la LPAG établit très clairement que le Conseil fédéral est l’autorité de surveillance pour toutes les branches des assurances sociales. Cette disposition adoptée par le Parlement en l’an 2000 n’est contestée ni sur le plan théorique, ni sur le plan politique et ni en pratique. C’est pourquoi nous sommes très étonnés par l’idée que désormais, parmi des centaines d’assureurs (assureurs-accidents, caisses-maladie, caisses de compensation, chômage, etc), la SUVA doive être la seule et l’unique a bénéficier d’une « lex spezialis ».

Art. 63, al. 3
L’UDC demande que les membres du conseil de surveillance le quittent lorsqu’ils atteignent l’âge normal de la retraite et non à 70 ans. L’article doit être adapté comme suit:
3 Les membres du conseil de surveillance quittent le conseil au plus tard à la fin de l’année civile durant laquelle ils atteignent l’âge normal de la retraite.

Art. 63, al. 3 et art. 64, al. 3
En 2004, le directeur général de la SUVA a gagné 476’750 Fr. – La moyenne pour les membres de la direction était d’environ 300’000 Fr. – Pour l’UDC, ces salaires sont trop généreux compte tenu que la SUVA est un organe de la Confédération. Le directeur général ne devrait pas gagner plus qu’un conseiller fédéral.
Il faut ici appliquer la Lpers, c’est pourquoi il faut biffer les termes « par analogie » dans les deux articles. L’UDC exige qu’on applique totalement la loi sur le personnel fédéral, par analogie, pour fixer le salaire des membres du Conseil d’administration de la SUVA et des membres de sa direction.

Nouvel art. 64, al. 4
Il est particulièrement choquant qu’on ne défende pas aux membres de la direction de la SUVA d’exercer des activités accessoires. De telles activités risquent d’engendrer des conflits d’intérêts choquant. Ainsi, selon un article du « SonntagsBlick » du 30.10.2005, le chef de la SUVA touchait non seulement un salaire plus important que celui d’un conseiller fédéral, mais il avait encore des activités accessoires lui rapportant 50’000 francs par an. Des activités qui en outre avaient un lien avec son travail principal.

L’UDC propose donc un nouvel art 64, al 4:
4 Les membres de la direction n’ont pas le droit d’exercer des activités accessoires.  

Art. 65
Contrairement à ce qui est le cas pour d’autres institutions de la Confédération, on ne formule pas ici explicitement l’obligation de respecter les dispositions du CO (662a) dans l’établissement des comptes. En outre, aucune norme reconnue pour l’établissement n’est mentionnée.
La SUVA doit présenter l’état de ses recettes de manière plus transparente. Il faudrait au moins que le résultat financier soit clairement mis en évidence. Cela permettrait de tirer des conclusions quant au montant des primes monopolistes. L’UDC exige par conséquent que cet article renvoie explicitement aux dispositions du CO. (Art. 662 – 670). On ne peut pas continuer à accorder à la SUVA une situation particulière relativement à la transparence et à la présentation d’éléments d’évaluation.

Art. 65a
L’UDC demande que le concept « par analogie » soit biffé dans l’al. 1. Nous demandons en outre que la SUVA soit soumise à la surveillance de la FINMA récemment créée.

Art. 67b
Actuellement, la SUVA est fortement engagée dans diverses activités accessoires sans base légale suffisante. Ces activités devraient maintenant trouver leur place dans la loi à l’occasion de la réforme mise ici en consultation. L’UDC y est clairement opposée. Nous trouvons particulièrement dérangeant que le projet mis en consultation renvoie au CO pour la question des activités accessoires, alors que la SUVA se défend fortement contre une référence au CO pour l’établissement des comptes. En outre, autoriser la SUVA à s’engager dans d’autres secteurs commerciaux tout en lui conservant son statut légal d’établissement autonome de droit public de la Confédération est une violation de la Constitution. En lui permettant d’avoir des activités accessoires, on enfreint le principe de la liberté économique et de l’égalité de traitement. Or, une base constitutionnelle est nécessaire pour déroger à ces principes. Il est clair qu’on ne peut le faire par le biais d’une loi fédérale et encore moins par celui d’une ordonnance. L’UDC rejette une extension du champ des activités accessoires de la SUVA et demande par conséquent que l’art. 67b soit purement et simplement biffé.

Solution 2
Art. 61a, al. 3
L’UDC refuse que la SUVA soit autorisée à effecter des actes juridiques ou prenne des participations qui n’ont qu’un rapport indirect avec l’assurance des conséquences d’accidents et de maladies professionnelles. L’UDC demande que l’art 61a, al. 3 soit purement et simplement biffé.

Art. 63 al. 4 et Art. 64 al. 2
Se référer au remarque sur les art. 63 et 64 de la solution 1.
L’UDC demande que les termes « par analogie » soient biffés dans l’art. 63, al. 4 et dans l’art 64, al 2. Elle propose en outre un nouvel article 64, al. 3 dont la teneur est la suivante:
4 Les membres de la direction n’ont pas le droit d’exercer des activités accessoires.

Art. 65
L’UDC demande que les termes « par analogie » soient biffés dans l’al. 1.

Art. 65b
Se reporter aux remarques sur l’art. 65 de la solution 1.

Assurance-accidents des personnes au chômage L’UDC est d’accord avec les dispositions proposées.

Remarques finales
L’UDC demande depuis des années la privatisation de la SUVA. Mais actuellement, il n’est pas possible de dégager une majorité dans ce but. Il faut donc s’accommoder d’une SUVA qui soit un établissement de droit public. A ce titre, la SUVA fait partie des organes externalisés de l’administration fédérale et exécute des tâches relevant de la puissance publique. Sa surveillance ne doit pas être assurée par une commission de surveillance, mais directement par le Conseil fédéral. Le salaire des cadres doit se baser sur la loi sur le personnel de la Confédération. Les salaires excessifs sont prohibés et les membres de la direction ne sont pas autorisés à se livrer à des activités accessoires. L’établissement des comptes doit respecter les prescriptions minimales du CO. Et finalement, la SUVA ne doit assumer que les tâches qui lui sont prescrites par la loi. L’UDC s’oppose strictement à ce qu’elle s’engage dans des activités accessoires.